谁该主管无线电电磁环境保护工作——《云南省无线电电磁环境保护条例》的启示

俞云鹤

《云南省无线电电磁环境保护条例》是全国第一部专门规范无线电电磁环境保护工作的地方性法规。本文就该条例对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定作些评析，以期对相关立法调研工作有所裨益。



云南省人大常委会于2008年3月28日审议通过的《云南省无线电电磁环境保护条例》，将于2008年6月1日起正式实施。该条例是全国第一部专门规范无线电电磁环境保护工作的地方性法规，具有不少亮点，值得研究和借鉴。本文就该条例对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定作些评析，以期对我们正在进行的相关立法调研工作有所裨益。

《云南省无线电电磁环境保护条例》的一大亮点，是在地方性法规中第一次确立无线电管理机构为无线电电磁环境保护工作的主管部门。该条例第六条明确规定：
“省、州（市）无线电管理机构和县级人民政府负责无线电管理工作的机构主管无线电电磁环境保护工作。
其他有关部门按照各自的职责，做好无线电电磁环境保护的相关工作。”

然而，对云南的这一规定，目前存在另外一种观点。这种观点认为，根据《中华人民共和国环境保护法》和原国家环保总局1997年发布的《电磁辐射环境保护管理办法》的规定，电磁环境保护工作是由环境保护行政主管部门实施统一监督管理的，其他机构如要来管理就是“越权”行为;而且无线电电磁环境保护工作是电磁环境保护工作的组成部分，当然应当由环境保护行政主管部门来管理。因此，《云南省无线电电磁环境保护条例》规定无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作，是不合法的。

我们认为，《云南省无线电电磁环境保护条例》对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定，是对现行法律、法规有关电磁环境保护规定的充实和创新，是在地方立法领域解放思想、勇于创新的结果，是完全合法的。我们坚决支持由无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作。主要理由如下：

一、符合现行无线电管理法规的规定。
《中华人民共和国无线电管理条例》明确规定，为了有效利用无线电频谱资源，保证各种无线电业务的正常进行，必须维护空中电波秩序，加强无线电管理。虽然由于受到当时历史条件的局限，在法规条文中没有出现“无线电电磁环境保护”的文字，但从实际意义上看，当时所称“维护空中电波秩序”就属于现在所称“无线电电磁环境保护”的范畴。《中华人民共和国无线电管理条例》的许多规定，现在来看，其实就是无线电电磁环境保护的具体规范。因此，可以说，无线电电磁环境保护工作本来就是无线电管理的题中之义。《云南省无线电电磁环境保护条例》根据《中华人民共和国无线电管理条例》，规定无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作，是无可非议的。

二、与现行环境保护法律、法规的规定不抵触。
同样由于受到当时历史条件的局限，《中华人民共和国环境保护法》在法律条文中既没有出现“无线电电磁环境保护”的文字，也没有相应的无线电电磁环境保护的规范。此后，我国相继出台了属于环保法律体系的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等法律，但就是没有出台《电磁污染防治法》。换言之，在国家立法层面上，关于电磁环境保护以及无线电电磁环境保护工作，至今还没有一部专门的法律。因此，《云南省无线电电磁环境保护条例》对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定与现行环保法律、法规的规定并不抵触。认为云南的这一规定不合法，是没有法律依据的。

三、部门规章不能约束地方性法规的规定。
应当承认，原国家环保总局于1997年发布的《电磁辐射环境保护管理办法》确有规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区电磁辐射环境保护工作实施统一监督管理”。这一规章的执行情况如何，笔者没有调查，不敢妄言。但是，从环保部门对于已经有法可依的水、大气、噪声污染等实施统一监督管理的实际效果来看，离法律和人民的要求尚有相当距离。在电磁辐射环境保护工作方面，原国家环保总局近年来对电磁辐射环境作了摸底调查工作，此外还做了什么重要工作，我们普通百姓就不清楚了。需要特别强调的是，根据我国《立法法》的规定，地方人大或者地方政府在符合法律、行政法规规定的前提下，有权制定相应地方性法规或者政府规章，部门规章并不能无条件地约束地方性法规的规定。因此，仅凭原环保总局《电磁辐射环境保护管理办法》这一规章，就认为地方性法规确定无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作是“越权”，那是站不住脚的。

四、符合解放思想、勇于创新的立法新思路。
《云南省无线电电磁环境保护条例》在全省范围内确立无线电管理机构为无线电电磁环境保护工作的主管部门，这在全国是开创性的。至于在民用机场电磁环境保护地方性立法上，许多省市近年来出台的地方性法规或者政府规章，都规定无线电管理机构为主管部门或者共管的主要部门。例如，四川省人大常委会于2001年9月通过的《四川省民用机场净空及电磁环境保护条例》规定：“县级以上人民政府城市规划、无线电管理、公安、气象、环保、工商等行政主管部门，依据本条例履行民用机场净空及电磁环境保护职责”。广东省政府于2007年2月发布的《广东省民用机场电磁环境保护规定》明确要求：“民航、无线电、城市规划等行政主管部门依照有关法律、法规以及本规定，履行民用机场电磁环境的保护职责”。最近，国务院法制办在全国范围内征求对《中华人民共和国民用机场管理条例（征求意见稿）》的意见。该条例（征求意见稿）在第九章“民用机场电磁环境保护”中，明确规定：“民用机场电磁环境保护区域由民用机场所在地的地方无线电管理机构会同地区民用航空管理机构按照国家无线电管理有关规定和国家标准确定，并向社会公布”，并相应规定了无线电管理机构实施民用机场电磁环境保护的规范。可以说，对于电磁环境保护工作，从中央到地方都已经引起了重视，并且在立法思路包括对电磁环境保护工作主管部门的设定等方面，认真贯彻解放思想，敢于创新的十七大精神，有了新的立法思路。《云南省无线电电磁环境保护条例》确立无线电管理机构为无线电电磁环境保护工作的主管部门，是符合解放思想、勇于创新的立法新思路的。

我们深信，随着《云南省无线电电磁环境保护条例》作为第一部无线电电磁环境保护地方法规的出台，必将引来全国各地无线电电磁环境保护地方立法的相继出台，无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作的制度必将日益规范化、法治化。


(2008.4.26)

山东省淄博市人民政府


淄博市城市居民最低生活保障办法

　（2003年1月26日　淄博市人民政府令第30号淄博政府第26次常务会议讨论通过）


　　第一条　为保障城市居民的基本生活权益，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《山东省实施＜城市居民最低生活保障条例＞办法》，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本市行政区域内城市居民的最低生活保障适用本办法。
　　持有本市非农业户口的城市居民，共同生活的家庭成员月人均收入低于本市城市居民最低生活保障标准的，可以申请享受城市居民最低生活保障待遇。
　　非农业和农业户口混合的家庭，共同生活的家庭成员月人均收入低于本市城市居民最低生活保障标准的，其非农业户口的家庭成员可以申请享受城市居民最低生活保障待遇。


　　第三条　城市居民最低生活保障应当坚持保障城市居民基本生活和应保尽保的原则，鼓励劳动自救。


　　第四条　城市居民最低生活保障实行政府负责制。市与区县民政部门按照管理权限负责本行政区域内的城市居民最低生活保障管理工作。财政、统计、物价、劳动保障等部门应当按照各自职责做好城市居民最低生活保障的相关工作。
　　区县民政部门、街道办事处和乡镇人民政府负责城市居民最低生活保障的具体管理工作。
　　社区居民委员会根据街道办事处或者乡镇人民政府的委托，承担城市居民最低生活保障的日常管理服务工作。


　　第五条　符合最低生活保障条件的城市居民，按照差额补助的方法享受城市居民最低生活保障待遇。


　　第六条　本办法所称共同生活的家庭成员，是指具有法定的赡养、扶养、抚养关系且共同生活的人员。包括下列人员：
　　（一）配偶；
　　（二）父母与未婚子女；
　　（三）已成年但不能独立生活的子女；
　　（四）父母双亡且由祖父母或者外祖父母作为监护人的未成年或者已成年但不能独立生活的孙子女和外孙子女；
　　（五）民政部门认定的其他人员。


　　第七条　本办法所称家庭收入是指共同生活家庭成员的货币收入和实物收入的总和，包括下列内容：
　　（一）工资、奖金、补贴、津贴和其他劳动收入；
　　（二）离退休费、下岗职工基本生活费及领取的各类保险金；
　　（三）法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费；
　　（四）出租或者变卖家庭资产获得的收入；
　　（五）储蓄存款、有价证券及其孳息；
　　（六）继承的遗产和接受的赠与；
　　（七）县级以上人民政府确定应当计入的其他收入。


　　第八条　城市居民的下列收入不计入家庭收入：
　　（一）对国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予的奖励金，市级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴；
　　（二）优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金、护理费及保健金；
　　（三）在职人员按规定缴纳的住房公积金、社会保险金；
　　（四）政府和社会给予贫困在校生的补助金；
　　（五）县级以上人民政府确定不计入的其他收入。


　　第九条　家庭收入的计算，按照居民家庭申请享受城市居民最低生活保障前三个月实际收入的平均数额计算。


　　第十条　城市居民最低生活保障标准，由市民政部门会同财政、统计、物价等部门按照本市维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人义务教育费用确定，报市人民政府批准后公布执行，并根据当地经济发展和居民基本生活必需品价格变动情况适时调整。


　　第十一条　城市居民最低生活保障所需资金，按照规定实行分级负担。
　　区县财政部门应当根据实际工作需要，适当安排最低生活保障工作经费和聘用工作人员经费。


　　第十二条　城市居民最低生活保障所需资金列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专户管理，专款专用；市发行福利彩票筹集的福利资金，可以适当安排一部分用于城市居民最低生活保障。
　　民政部门应当在每年年底前向同级财政部门提出下一年度的城市居民最低生活保障资金支出计划，经财政部门审核后纳入财政预算。财政部门应当按照核准的支出预算按月拨付，保证使用。


　　第十三条　城市居民最低生活保障资金的使用情况，由财政、审计、监察部门依法进行监督。
　　民政部门应当按照规定向同级财政部门报送城市居民最低生活保障资金使用情况，并编制年终决算，送财政部门审核。


　　第十四条　城市居民申请城市居民最低生活保障待遇，应当向户籍所在地的社区居民委员会提交下列材料：
　　（一）申请书；
　　（二）户籍证明、居民身份证；
　　（三）家庭收入证明；
　　（四）民政部门要求提供的其他证明材料。


　　第十五条　社区居民委员会接到申请后，应当对申请人的家庭收入状况和实际生活水平进行调查核实，申请人及有关单位和个人应当接受调查，如实提供有关情况。


　　第十六条　社区居民委员会对符合城市居民最低生活保障条件的，应当在申请人所在单位和居住区张榜公布，无异议后，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》，经街道办事处或者乡镇人民政府复核后，报区县民政部门审批。


　　第十七条　未设立社区居民委员会的地方，居民家庭要求享受城市居民最低生活保障待遇，可直接向街道办事处或者乡镇人民政府提出书面申请，由街道办事处或者乡镇人民政府直接履行调查核实和报批程序。


　　第十八条　区县民政部门通过审查，对符合城市居民最低生活保障条件的，应当自申请人提出申请之日起３０日内发放《城市居民最低生活保障证》，并报市民政部门备案；对不符合条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。


　　第十九条　街道办事处、乡镇人民政府和社区居民委员会应当对保障对象家庭收入情况按季度进行核查，根据保障对象家庭收入变化情况，按照规定程序及时办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障金手续。


　　第二十条　城市居民享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当履行下列义务：
　　（一）如实通报家庭成员及收入变化情况，接受定期核查；
　　（二）在就业年龄内有劳动能力的，应当主动就业或者接受有关部门介绍的工作；
　　（三）在就业年龄内有劳动能力且尚未就业的，应当参加其所在社区居民委员会组织的公益性社区服务劳动。


　　第二十一条　享受城市居民最低生活保障的城市居民凭《城市居民最低生活保障证》，享受以下优惠待遇：
　　（一）从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起３年内可以免交工商部门收取的有关登记类、证照类和管理类的各项行政事业性收费；
　　（二）小学、初中学生免交杂费，国办学校高中段（包括普通高中、职业高中、职业中专、技工学校、市属中等专业学校、中等师范学校）计划内招收的学生，学费减免７０％；
　　（三）在本市非营利性医院就医，免收普通挂号费，减收ＣＴ、磁共振、动态心电图、胃镜、ｒ照像、彩超等大型设备检查费的２０％，住院减收床位费２０％、治疗费２０％；
　　（四）兴办生产经营服务项目的，税务部门按照税收法律法规和有关政策给予减免税照顾；
　　（五）家庭生活用自来水每户每月８吨以内，管道煤气、天然气每户每月１０立方米以内，按７０％收费，超过部分按正常标准收费；
　　（六）家庭用电，免交电表校验费、室内低压线路故障检修费、室内线路整改配套费；
　　（七）租住公房的，房租按当前价格的７０％收取；
　　（八）市、区县人民政府规定的其他优惠待遇。


　　第二十二条　违反本办法规定，无正当理由拒绝接受有关部门介绍就业或者拒绝参加公益性社区服务劳动的，由民政部门取消其本人享受的城市居民最低生活保障待遇。


　　第二十三条　享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民有下列行为之一的，由区县民政部门给予批评教育或者警告，追回其冒领的城市居民最低生活保障款物，情节严重的，处冒领金额１倍以上３倍以下的罚款：
　　（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受城市居民最低生活保障待遇的；
　　（二）在享受城市居民最低生活保障待遇期间家庭收入情况好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受城市居民最低生活保障待遇的。


　　第二十四条　从事城市居民最低生活保障管理审批工作的人员有下列行为之一的，给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭不签署同意意见的，或者对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭故意签署同意意见的；
　　（二）玩忽职守、徇私舞弊，或者贪污、挪用、扣压、拖欠城市居民最低生活保障款物的。


　　第二十五条　城市居民对区县民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。


　　第二十六条　本办法自２００３年３月１日起施行。淄博市人民政府１９９７年１月２０日颁布的《淄博市城市居民最低生活保障线实施细则》同时废止。