当前检察机关预防职务犯罪的批判与反思


陈建彬

一直以来，预防职务犯罪是检察机关的一项业务工作之一，各级检察机关也相应建立起预防职务犯罪部门，从整体上来讲，检察机关 的预防职务犯罪工作取得了一定的社会和法律效果。近几年来，随着反腐败的深入，预防职务犯罪工作被提到了一个很高的地位，但是如何发挥检察机关在预防职务犯罪中的作用，则是一个值得我们思考的问题。由此，我们有必要对现有检察机关的预防职务犯罪机制进行检讨。
一
在现阶段，检察机关的预防职务犯罪机制并没有一个统一的模式，各地检察机关的作法亦不一，总的来说，主要通过以下几种模式而存在。
1．大预防机制。所谓大预防机制，主要是检察机关通过游说同级党委，通过同级党委的牵头，形成一个以同级党委首脑为组长（主任），纪委书记、人大副主任、检察长为副组长（副主任），若干同级政府部门领导为组员的跨部门预防职务犯罪领导小组。这种大预防机制的工作方式主要是开会，一年定期开几次“预防职务犯罪协调会”，然后检察机关以此为名 向有关部门送发几份“情况通报”，对这种大预防机制有关“经验”将其总结为“依靠党委领导，形成紧紧依靠党委领导、党政齐抓共管、各方参与、依靠群众支持参与、上下联动的预防工作格局”。
2．协会预防机制。所谓职务预防机制是检察机关参照俱乐部会员制而建立起的一种预防职务。通常作法是由检察机关组织设立一个“预防职务犯罪协会”（有的还在当地民政部门注册），由检察机关的有关领导人担任协会主任，而后重点地在当地的有关行政机关、企事业单位和乡镇发展会员，按成员的身份不同，相应划分为团体会员、个人会员。协会预防机制的工作方式主要包括两方面的内容，一是定期召开由各会员参加的协会会议；二是编写由各会员撰稿的协会会刊，刊登一些有关预防职务犯罪的经验和宣传一些法律常识。有关的经验将此形式称之为“通过经验交流、检务公开、法律释义、预防动态等栏目，宣传法律法规，反馈预防动态，交流预防情况，从而形成职务犯罪预防群防群治的有效网络。”
3． 同步预防机制。有些地方将这种预防职务犯罪也称为“项目预防机制”，但实质内容是一样。主要是针对重点行业、重点工程中出现或可能出现的共性、倾向性问题进行同步预防，目的是要超前地将有关职务犯罪的发案苗头消灭在萌芽之中。 实际作法是举办一些反映查处贪污贿赂、渎职等职务犯罪等内容的图版宣传；上几堂法制讲座课；印发一本《工程建筑领导职务犯罪预防宣传手册》；签订一份《检企廉政共建协议书》；总结一份经验教训材料。与工程承建单位共同研究制订重大工程同步预防工作方案，成立了由各方负责人参加的预防工作领导小组，针对工程中易发犯罪的重要环节，签订了"廉政合同"，以规范双方的行为，并明确同步跟踪预防的廉政责任，以确保建成"重点工程优质，干部廉洁优秀"的双优工程。
二
上述我们可以看到这些年来，在法律并未明确检察机关是否承担、应如何开展职务犯罪预防工作的情况下，各级检察机关创造性地开展了职务犯罪预防工作并相应地创造了相应的工作机制，最高人民检察院按照党中央关于反腐败要“标本兼治，综合治理”指示精神，及时调整工作部署，把开展预防职务犯罪工作摆上检察工作的重要位置，召开了全国检察机关预防职务犯罪工作会议，制定了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，确定了在金融证券等八个行业和领域开展预防职务犯罪工作重点，为了说明职务犯罪预防工作的重要性，最高人民检察院将原下设在反贪总局内的有关职务犯罪机构升格为预防厅。对此，最高人民检察院检察长韩杼滨认为“设立职务犯罪预防厅，有利于反贪部门集中办案，也有利于预防职务犯罪的系统研究和开展”。我们知道职务犯罪本质特征是权力的滥用，作为国家法律监督部门，检察机关有责任结合办案，发现和堵塞机制、制度上的漏洞，减少犯罪的机会，建立机制防线，促进公职人员依法履行职责，遏制和减少职务犯罪的发生。应该说，检察机关的出发点是好的，在形式上也做了大量的工作，但是让人困惑的是实践中目前检察机关预防职务犯罪的效果却并是明显。根据各级检察机关有关职务犯罪侦办的统计数量来看，有关职务犯罪的涉案人员数量，呈逐年上升的趋势；有关涉案人员的行政级别，亦呈上升趋势；有关职务犯罪的涉案金额，从万元、百万元、千万元到亿元，纪录屡被刷新。展现在我们面前的事实是各级检察机关并没有达到我们所期望的那样，通过预防职务犯罪，使有关职务犯罪的案件越来越少、金额越来越小。为此，我们有必要检讨一下当前检察机关主持或参予的形式百样的种种预防职务犯罪机制。
问题一：片面理解预防职务犯罪工作，对预防职务犯罪工作缺乏统一、全面的认识。我们认为预防职务犯罪最有效、最直接的手段就是打击，其次才是现在所说的预防工作。这二者之间是相互相承的，从总体上来讲，后者必须建立在前者的基础上，在惩治腐败的基础上预防职务犯罪的发生才能真正做到扼制、减少职务犯罪，这也是预防职务犯罪的根本所在。当检察机关将自己在反腐败斗争中的地位从“主力军”降格为“一支重要力量”、当“严格执法、狠抓办案”不再成为我们执法的基本方针时，也就注定了对预防职务犯罪工作的片面理解。单纯想靠发一个、两个《预防职务犯罪决定》，人为提高预防职务犯罪机构的行政级别来达到减少、消灭腐败的做法是极其幼稚的行为。要知道，预防犯罪工作是一个庞大的社会系统工程，仅仅是反腐败大军中的“一支重要力量”的检察机关是不能单独肩负此担的。
问题二：对预防职务犯罪工作仍然只是停留在做表面文章上，缺乏实质性的行动，形式主义严重。我们可以看到，不管是采用什么形式的预防机制，也不管这种预防机制我们给它起个什么名字，实质上我们的工作仍然只是零敲碎打，不呈系统性，或者说仅仅是蜻蜓点水式，大家都是在做表面应付工作，炮制一些所谓的“职务犯罪预防经验”，很少有深入地去开展一些有益的建设性工作。当然，这与目前检察机关内部普遍存在从事职务犯罪预防工作的人员数量少且素质较差，不适应预防工作的要求的现状是分不开的。①所以，目前的预防职务犯罪机制的工作内容不外乎仅限于次数有限的“会议”、“简报”、“法制课”、“展览”，这样的工作实际上是将预防工作与法制宣传工作混淆开来，实际达到的效果可想而知了。
三
我们始终认为，当前检察机关预防职务犯罪的重点应是在充实反贪办案力量的基础上，多办案、办好案，在此前提下，正确认识职务犯罪预防的含义，找到检察机关在此中的位置，发挥检察机关的作用。只有这样才能符合党的十五大所提出来的反腐败工作方针，真正做到将检察机关的的预防职务犯罪工作统一纳入到党委的整体工作部署中去。作为一个系统工程，职务犯罪预防工作牵涉到方方面面的内容。从经济学的角度来讲，职务犯罪的本身就是一种寻租的现象，寻租的原因从根本上说，是因为有大量制度租金存在。经济人从生产性的寻利转向非生产性的寻租，并不是完全是因为其道德观念发生了变化，而是因为个人选择的环境改变了，从计划经济向市场经济转型过程中形成的制度缺陷，改变了寻利和寻租的相对价格，这也是职务犯罪大量存在的原因。预防职务犯罪的工作，就是要建立一种制度，它加大寻租的成本，减少寻租的收益，使寻租的净收益小于寻利的净收益，从而把经济人的寻租行为引导和转变为寻利行为，这是治本之术。在此过程中，我们认为检察机关应做好以下两方面的工作。
1．将有限的力量充实到反贪、法纪和起诉部门，进一步加大查办职务犯罪案件力度。最有效的防守就是进攻，我们认为对于检察机关来讲，最有效的预防职务犯罪的办法就是查办职务犯罪案件、严厉打击各类职务犯罪案件，加大寻租人的经济成本，使其成本期望值大于收益期望值，进而使之望而生畏，不得不放弃寻租行为。实践表明，在一个单位内查办一宗职务犯罪案件，其所起到的威慑力和教育力，远远超过你在这个单位上一百节法制课，二者所起的作用是不可同日而语的。所以，当前各级检察机关不应将注意力集中在如何挖空心思地去提高有关内设预防机构的行政级别上，也不要将精力集中在如何地去扩充预防工作人员的数量上，而要将有限的资源用在办案实践部门，按照党中央所提出的“各部门各负其责”的要求，将好钢用在刀刃上，否则就是不务正业、就是错误地定位。
2．要在多办案、办好案的基础上，继续开展一些有益的职务犯罪预防工作。检察机关要在职责范围内研究制定整套的预防制度和措施，把检察廉政共建、法制宣传、案前制约、案后监督等预防措施配套完善，检察机关既要结合办案主动开展职务犯罪预防工作，又要紧紧依靠党委领导，积极参加党委、政府、人大等有关部门组织的职务犯罪社会预防活动。要改变过去那种单兵作战、头痛医头、脚痛医脚 、零敲碎打、缺乏整体性和系统性的做法，切实抓好系统预防工作。同时，检察干警要增强预防职务犯罪意识，通过个案和类案的分析研究，及时发现导致职务犯罪心理形成的因素，有针对性地提出矫正措施，化解社会矛盾，做好疏导工作，预防和减少职务犯罪。


注释：
①人为膨胀从事职务预防职务犯罪工作人员数量，而非科学地配置，亦是违背本文的初衷，如同人为地提高职务犯罪预防机构的行政级别，将其与反贪局并列，企图达到一个预防职务犯罪工作的历史里程碑的作法是极其荒唐的。这样只能又多增设一些官僚，与精简机构、提高办事效率的要求相背道而驰的。



国家旅游局


旅游标准化工作管理暂行办法


第一章 总则
第一条 为了加强对全国旅游标准经工作的管理，促进旅游标准化建设，全面提高旅游服务质量和管理水平，根据《中华人民共和国标准化法》和《中华人民共和国标准化法实施条例》等有关规定，制定本办法。
第二条 旅游标准化工作是旅游行业各项工作的技术基础，是提高旅游业整体效能，实现科学管理的重要手段；旅游标准化工作是国家标准化工作的重要组成部分，由国家旅游局标准化主管部门组织实施，在业务上受国务院标准化行政主管部门指导。
第三条 旅游标准化工作的主要任务是在旅游全行业范围内组织制定有关旅游国家标准和行业标准（以下简称标准）；贯彻实施标准，并进行监督检查；指导和推动旅游企业开展标准化工作；推动旅游行业标准化各项工作的制度化和规范化建设，提高旅游行业的安全保障能力、质量水平和管理水平。
第四条 旅游标准化工作是旅游行业管理工作的重要组成部分，各级旅游行政管理部门要加强管理，并纳入行业管理范围。
第五条 积极采用国际标准和国外先进标准，特别是国际标准化组织、世界旅游组织及旅游发达国家和专门机构的标准，积极与国际接轨；积极参与国际标准化活动，参加有关国际标准的研究、制定工作，维护国家和旅游行业的利益。

第二章 组织管理
第六条 旅游标准化工作实行统一领导、分工负责的原则。各级旅游行政管理部门、旅游企业可设立旅游标准化管理和工作机构，配备专兼职人员，加强组织管理。
第七条 国家旅游局标准化主管部门统一领导和管理全国旅游标准化工作，其主要职责是：
（一）贯彻执行国家标准化法律、法规和方针、政策，制定在本行业贯彻的具体办法，并组织实施；
（二）组织编制和实施全国旅游标准化工作规划、计划；
（三）组织制定、修订和复审有关旅游业的国家标准和行业标准，负责组织管理标准的审批、编号、发布和备案工作；
（四）负责组织管理旅游行业内的国家标准和行业标准的出版发行工作；
（五）组织实施或会同国家旅游局有关业务管理部门共同实施相关标准，并对实施情况监督检查；
（六）负责全国旅游标准化技术委员会的日常工作；
（七）指导地方旅游行政管理部门和旅游企业的旅游标准化管理和工作机构的工作；
（八）组织全国旅游标准化人员的专业培训、考核和资格认证工作；
（九）组织、参加全国专业标准化技术委员会的会议和活动；
（十）组织、参加有关国际组织的国际标准化会议和活动；
（十一）组织旅游标准化成果的申报工作和旅游标准化工作的表彰奖励。
第八条 国家旅游局各业务管理部门分工负责管理本业务范围内的标准项目的有关工作，其有关职责是：
（一）根据全国旅游标委会的委托和标准项目计划，组织制定、修订有关标准；
（二）根据标准项目的实施计划，组织有关标准的实施工作，并监督检查。
第九条 全国旅游标准化技术委员会负责全国旅游标准化工作的技术归口管理和标准解释工作，其主要职责是：
（一）开展旅游标准化基础理论研究，提出旅游标准化工作的方针、政策的建议；
（二）协助组织旅游业标准的制定、修订和复审工作，负责组织制定旅游业标准规划体系；
（三）负责旅游标准的审查工作，对标准中的技术内容负责；提出强制性标准或推荐性标准的建议；
（四）负责旅游标准化工作成果的分析研究，对标准的实施情况进行调查和分析；
（五）组织开展旅游标准化工作信息交流和咨询服务工作；
（六）开展旅游标准化国际交流与合作，承担国际标准化有关工作。
第十条 各省、自治区、直辖市旅游行政管理部门负责领导和管理本行政区域内的旅游标准化工作，其主要职责是：
（一）贯彻执行国家标准化法律、法规和旅游标准化管理规定，制定本地区旅游标准化管理办法，并组织实施；
（二）制定本地区旅游标准化工作规划、计划，并组织实施；
（三）承担国家旅游局下达的标准项目的制定、修订任务；
（四）根据标准实施计划，在本地区组织实施，并监督检查；
（五）指导本地区企业标准化工作，受理本地区企业标准的备案；
（六）承办国家旅游局交办的其他标准化工作。
第十一条 旅游企业标准化管理或工作机构负责管理本企业的标准化工作，应做好如下工作：
（一）贯彻执行国家和旅游行业有关标准化的法律、法规和方针、政策；
（二）实施有关的旅游国家标准和行业标准；
（三）制定和实施严于国家标准和行业标准的企业标准；
（四）对标准的实施进行监督检查；
（五）开展标准化宣传培训活动，组织对本企业标准成果和标准化工作的表彰奖励。

第三章 标准的制定、审查和发布
第十二条 旅游业制定、修订的标准分为国家标准、行业标准和企业标准，不设地方标准。
第十三条 旅游标准的制定、修订依据下列原则：
（一）有利于保障旅游安全、提高服务质量和管理水平，维护旅游企业和旅游者的合法权益；
（二）有利于合理利用旅游资源、保护环境、达到可持续发展；推广科学技术成果，提高经济效益，满足经营和管理的需要，做到技术先进，经济合理，安全可靠，操作可行；
（三）有利于促进对外合作与国际交往；
（四）行业标准、企业标准不得与国家标准相抵触，企业标准不得与行业标准相抵触，各相关标准之间应统一、协调、配套；
（五）鼓励直接采用国家标准和国外先进标准，积极参与制定国际标准；
（六）符合国家和旅游业的有关政策，支持和配合有关法律、法规的贯彻实施；
（七）积极发挥科研机构、高等院校、行业协会和学术团体的作用。
第十四条 根据国务院标准化行政主管部门批准的旅游行业标准管理范围，对需要在全国或旅游行业范围内统一规范的下列技术要求，应制定国家标准或行业标准：
（一）旅游业基础、信息、通用标准；
（二）旅游标志、术语标准；
（三）旅游基础设施和项目设施标准；
（四）旅游服务质量标准；
（五）旅游规划和资源普查标准；
（六）旅游专门产品和质量标准；
（七）旅游安全、卫生、环境保护和劳动保护标准；
（八）旅游业标准规划体系所规定的其他标准。
第十五条 鼓励旅游企业在其经营、管理和工作中，对需要协调、统一的技术要求、管理要求和工作要求，制定企业标准。
企业标准是企业组织生产、经营和管理的技术基础，贯穿于生产、经营和管理活动的全过程，是推动企业技术进步和加强现代化管理的重要依据。
企业标准由企业批准、编号和发布，并按有关规定备案。
第十六条 旅游业国家标准和行业标准分为强制性标准和推荐性标准。
保障人体健康和人身、财产安全的标准和法律、法规规定为强制执行的标准是强制性标准，其中包括：
（一）保障旅游生产、经营、管理和劳动安全的标准；
（二）旅游规划建设标准；
（三）公共场所卫生、旅游餐饮卫生、环境保护标准；
（四）重要的旅游通用术语、符号、代号、标志和文本格式标准。
其他旅游业标准均为推荐性标准。
第十七条 国家标准和行业标准的编写应符合《标准化工作导则》国家标准（ＧＢ／Ｔ1）和《旅游标准化工作导则》行业标准，企业标准的编写也可参照上述标准执行。
第十八条 国家标准和行业标准的制、修订项目计划，由全国旅游标准化技术委员会每年定期向国家旅游局标准化主管部门提出下一年度标准制、修订项目计划建议；经国家旅游局标准化主管部门进行统一汇总、统筹协调后，国家标准计划项目报国务院标准化行政主管部门批准立项，行业标准计划项目报国家旅游局批准立项，正式下达年度国家标准和行业标准制修订项目计划任务。
第十九条 国家标准和行业标准制修订项目计划任务下达后，由全国旅游标准化技术委员会组织确定标准起草单位，并负责督促标准起草单位按照计划按时完成；重大标准制修订工作，由国家旅游局标准化主管部门统一组织，监督完成。
第二十条 国家标准和行业标准的审查，由国家旅游局标准化主管部门统一组织，具体工作由全国旅游标准化技术委员会承担；国家标准和行业标准的审批、发布按国务院标准化行政主管部门制定的《国家标准管理办法》和《行业标准管理办法》的有关规定办理。
第二十一条 标准实施后要适时复审，由国家旅游局标准化主管部门委托全国旅游标准化技术委员会按有关规定组织落实。标准的确认、更改、修订或废止，由国家旅游局标准化主管部门按有关规定审批、发布。

第四章 标准的实施和监督
第二十二条 强制性标准一经批准发布，各旅游企业必须贯彻执行。凡在旅游生产、经营活动中提供的产品和服务，都必须符合标准要求。不符合安全、卫生、环境保护要求的产品和服务，禁止生产、销售和提供。
第二十三条 推荐性标准是国家推行的建议性和政策性标准，鼓励各方积极采用。推荐性标准被国家旅游局规定强制执行，或被作为合同依据时，则推荐性标准在其有效范围内也应强制执行。
第二十四条 对提供的产品和服务必须制定标准，无国家标准和行业标准的，应制定企业标准。开发新产品和服务必须充分考虑标准化的要求，不准向社会提供不符合标准化要求的产品和服务。
第二十五条 在贯彻标准过程中所须具备的物质、技术条件，应纳入本单位建设、培训、技术改造计划。
第二十六条 对标准实施过程中发现的问题，应及时向标准解释单位咨询，重大问题要及时向国家旅游局标准化主管部门和有关业务管理部门报告。
第二十七条 国家标准和行业标准的贯彻实施，由国家旅游局批准施行。各省、自治区、直辖市旅游行政主管部门应根据国家旅游局的统一部署，结合当地实际情况制定具体实施办法。对重要标准的实施情况，须及时向国家旅游局报告。
第二十八条 各级旅游标准化管理机构按照分工管理职责，对标准的贯彻实施进行监督检查。全国旅游标准化技术委员会接受委托，协助有关主管部门进行标准贯彻实施的监督检查。

第五章 标准化经费
第二十九条 国家旅游局设立标准化专项经费，专款专用，由国家旅游局财务主管部门和标准化主管部门共同管理。专项经费用于下列方面：
（一）对旅游业国家标准和行业标准的制定、修订工作提供补助；
（二）标准审查的会议开支和劳务开支；
（三）全国旅游标准化技术委员会年会及相关活动开支；
（四）开展标准化调研、专题会议和国际交流等活动开支。
第三十条 国家标准的制定、修订经费，按国家标准经费管理规定，由国务院标准化行政主管部门拨付，不足部分由国家旅游局补足或与标准起草单位协商解决。
第三十一条 行业标准的制定、修订经费，从国家旅游局标准化专项经费中拨付，不足部分由标准计划建议提出部门自筹解决。
第三十二条 企业标准的制定、修订经费，由企业自行解决，可计入经营、管理成本。
第三十三条 省级以下旅游标准化管理机构工作经费由本单位有关行政费、事业费列支。
第三十四条 全国旅游标准化技术委员会工作经费，按《全国旅游标准化技术委员会章程》筹集、开支，不足部分由国家旅游局标准化专项经费拨付。

第六章 奖励和处罚
第三十五条 旅游业各类标准均属科技成果，对技术水平高并取得显著成效的标准，将向有关部门推荐、申报科技成果奖励。
第三十六条 各级旅游行政主管部门和旅游企业要对在标准化工作中作出重要贡献的集体或个人，以及长期从事标准化工作并作出成就的人员进行表彰奖励。
第三十七条 企业因违反标准或无标准运作造成不良后果以致重大事故的，应追究相应的行政责任、经济责任和法律责任。
第三十八条 标准化工作人员因失职、渎职造成不良后果和重大损失者，应追究相应的行政责任、经济责任和法律责任。

第七章 附则
第三十九条 本办法由国家旅游局负责解释。
第四十条 本办法自发布之日起施行。