国家食品药品监督管理局 工业和信息化部 公安部等


关于进一步严厉打击利用互联网发布虚假药品信息非法销售药品的通知

国食药监稽[2011]222号


各省、自治区、直辖市食品药品监督管理局（药品监督管理局）、通信管理局、公安厅（局）、工商行政管理局：

　　近年来，国务院有关部门联合开展了打击利用互联网发布虚假药品信息和非法销售药品的行动，取得了积极成果。由于受互联网复杂性、开放性、无界性和变化迅速性等多方面因素的影响，治理违法发布药品信息和非法销售药品的网站仍然是一项长期而艰巨的任务。为巩固整治成果，持续加大打击利用互联网发布虚假药品信息和非法销售药品的力度，保持监管的高压态势，国家食品药品监督管理局、工业和信息化部、公安部、国家工商行政管理总局就进一步严厉打击利用互联网发布虚假药品信息和非法销售药品的有关工作通知如下：

　　一、工作重点
　　（一）加强对已审批的互联网药品信息服务和交易服务网站的日常监管。重点检查网站主页显著位置是否标注资格证书编号；网站资格证书是否超出有效期使用；网站是否违法发布虚假药品信息和广告；未获得交易资格证书的网站是否直接撮合药品网上交易；获得交易资格证书的网站是否超出批准的范围进行交易；向个人消费者提供交易服务的网站是否违法销售处方药。
　　（二）加强对互联网上发布虚假药品信息、广告和非法销售药品的动态监测。监测内容集中针对发布治疗糖尿病、高血压、肾病、风湿、痛风、性功能障碍、皮肤病等疑难杂症的信息、广告以及冠名“中国”、“全国”、“中华”、“军队番号”等网站；监测重点集中针对搜索引擎和大门户网站；对投诉举报以及监督检查发现问题严重的网站进行追踪监测。
　　（三）严厉打击利用互联网销售假药违法犯罪行为。认真摸排利用互联网销售假药违法案件线索，收集、固定相关证据，深挖制售假药窝点，集中破获一批利用互联网销售假药的案件。

　　二、工作分工
　　（一）食品药品监督管理部门要做好打击利用互联网发布虚假药品信息和非法销售药品工作，积极会同有关部门对违法网站进行重点治理。
　　对已批准的互联网药品信息服务和交易服务网站违法发布药品信息和进行药品交易的，责令其立即改正，并依法查处；情节严重的，撤销其《互联网药品信息服务资格证书》或《互联网药品交易服务资格证书》，移送通信管理部门依法予以关闭。对涉及违法发布药品信息和进行药品交易的生产经营企业要责令其改正，并列入“黑名单”，纳入重点监管对象。
　　对未经审批擅自发布药品信息和非法销售药品的网站要做好分类处理。对互联网信息服务提供者（ICP）备案在本省（区、市）的网站，责令其立即改正，并依法查处，对拒不改正、情节严重或备案信息虚假的网站，可书面通报通信管理部门依法予以关闭；对ICP备案在外省（区、市）的网站，按照属地管理原则移送相关食品药品监督管理部门处理；对未取得ICP备案且服务器设在境内的网站，移送同级通信管理部门依法处理；对未取得ICP备案且服务器设在境外的，由各省级食品药品监督管理部门上报国家食品药品监督管理局统一移送有关部门依法处理。
　　从监测发现的违法网站上查找案件线索，追查制售假药窝点。对构成犯罪的，及时移送公安机关，追究刑事责任；对需要出具有关鉴定意见的，及时出具；对涉及范围广、危害严重的大案要案，国家食品药品监督管理局、公安部将适时挂牌督办。
　　（二）通信管理部门要组织通信行业，配合有关部门对发布虚假药品信息和销售假劣药品的网站依法予以处理，对违规接入未备案网站的互联网接入服务商依法追究责任；对严重违法的境内网站，根据相关部门的认定意见和要求纳入黑名单管理。
　　（三）公安机关要加强对利用互联网销售假劣药品犯罪行为的立案侦查，深挖犯罪源头，摧毁产供销犯罪网络。
　　（四）工商行政管理部门要加强对利用互联网发布药品广告的监督检查，依法查处利用互联网发布的违法药品广告，对涉嫌违法犯罪的移送公安机关查处。

　　三、工作要求
　　（一）各地、各部门要充分认识打击利用互联网发布虚假药品信息和非法销售药品的重要性和紧迫性，高度重视，周密部署，认真抓好各项工作的落实。
　　（二）各地、各部门要结合本地本部门实际，按照工作重点、工作分工，开展有针对性的治理工作，同时加强协作配合，及时互通情况，强化联合治理的威慑作用和打击力度。
　　（三）各地、各部门要重视宣传打击利用互联网发布虚假药品信息、非法销售药品的重要意义和工作成果，曝光发布虚假药品信息和非法销售药品的网站，引导公众从合法渠道购买药品。


　　　　　　　　　　　　　　　国家食品药品监督管理局　中华人民共和国工业和信息化部
　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国公安部　中华人民共和国国家工商行政管理总局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年五月十八日

人民调解协议书与法院调解书效力衔接问题的理论探讨

李克垣


调解是各国解决民事纠纷的三大制度之一，尤其是在我国，人民调解委员会主持的人民调解在处理居民之间的民事纠纷中占有重要地位。这不仅在于我国传统法律文化中讲究和谐精神与协调一致[1]，人们有“厌诉”心理，发生纠纷时往往更多地求助于调解；而且从现实的层面上，调解不仅有利于人民内部矛盾的迅速解决，并且有利于减轻法院的诉累。然而，人民调解委员会主持下达成的调解协议书没有法律上的约束力，一方当事人一旦反悔，调解协议书就成为一纸空文，这不仅是对社会资源的一种巨大浪费，而且对另一方当事人也是不公平的。这种制度设计对违背契约的一方不仅不给予制裁，而是给予鼓励（法院支持反悔的一方当事人的诉请就是制度上的鼓励）；遵守协议的一方不仅得不到法律的保护，反而受到了事实上不利益（协议书的不履行势必给希望遵守协议的一方带来直接或间接的不利益）。无疑，这样的制度不仅是不公平的，特别是与当下社会要求建立一个信用社会是背道而驰的，十分不利于建立一个良性的市场经济体制与环境。对于这样制度设计，我们是墨守陈规呢，还是与时俱进、大胆进行革新，弥补制度设计的漏洞呢？答案无疑是后者。

如何弥补人民调解协议书的效力漏洞？如何在现行法律制度框架内进行嫁接，既不违背现行法律，又给人民调解协议书以效力上救济？给人民调解协议书以效力上救济应遵循什么样的程序？这是本文要展开讨论的问题，也本文开展论述的路径。

一、人民调解协议书的基础效力

在论述调解协议书之前，我们首先要弄清什么是调解。调解是由第三人（调解机构或调解人）出面对纠纷的双方当事人进行调停说和，用一定的法律规范和道德规范劝导冲突双方，促使他们在互谅互让的基础上达成解决纠纷的活动。[2] 调解第三人包括人民法院、仲裁机构、人民调解委员会、行政机关，也可能是当事人所信赖的公民个人。本文讨论的调解是指人民调解委员会或社区矛盾调解中心主持下进行的调解。在人民调解委员会或社区矛盾调解中心主持下，经过双方当事人多轮的商讨、互相让步最终达成一致意见，最后签订的协议即是人民调解协议书[3]。

花费了大量精力签订的人民调解协议书，是否除了当事人自愿履行外没有任何效力呢？我们认为，并非如此。“调解书具有合同的法律效力。如果一方当事人违约，另一方当事人可以寻求新途径解决争议。”[4] 另一方当事人向法院起诉后，法院应认定调解协议书具有合同（契约）的效力，应判定不履行调解协议书的一方当事人承担违约的法律责任，除非不履行调解协议书的一方当事人提出证据证明调解协议书（1）违背自愿原则，协议内容歪曲了双方当事人当时的真实意思，或者该方当事人是在受胁迫或欺诈下签订的；（2）违背合法原则，协议内容违反了国家法律的强行性规范或公序良俗原则；（3）重大误解或者显失公平。

为什么人民调解协议书具有合同（契约）的效力呢？人民调解委员会和社区矛盾调解中心调解的范围仅为民事性纠纷，属于私法的范围。而私法以私人平等和自治为基本理念，[5] 意思自治的真谛在于尊重选择，其基本点则是自主参与和自己责任。调解协议书是当事人在平等和自愿的前提下签订的，虽然双方可能都做出了让步，牺牲了自己在纠纷发生时要求的部分利益，然而他们最终发现，“只有与对手彼此都接受双方同意的约束，即契约，才是唯一现实的选择，”[6] 这正是当事人自主参与的结果。在市场经济条件下，市民尊奉私法自治理念去参与生活，必须把理性判断作为交往的前提。自主参与者对于参与所导致的结果负担责任，即自己责任，这是自主参与的必然逻辑。如果当事方不履行调解协议，意即当事方存在过错，根据意思自治理念，有过错的加害人必须对加害行为负责，即过错责任。既然我国的《民法通则》承认意思自治原则[7]，作为国家司法机关的人民法院有何理由不尊重当事人自治的结果呢？

人民法院在诉讼中认定人民调解协议书具有合同的效力，同时也符合程序法的规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第16条第2款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行……”在此法律规定，当事人应当履行调解协议，在人民调解协议书的效力问题上法律做出的是强行性规定，当事人没有履行或是不履行自由选择权，反言之，当事人不履行调解协议就要承担法律责任。该款随即规定：“当事人……反悔的，可以向人民法院起诉。”该规定并没有说，当事人因反悔而不履行调解协议不需要承担法律责任，从条文规定中也推导不出这样的意思。反过来，如果认为推出这样的意思，显然与该条文的前半句“当事人对调解达成的协议应当履行”是矛盾的，立法者不可能在同一条文中做出相反的意思。该条规定只是赋予当事人在不履行调解协议时除人民调解委员会调解之外的另一解决争议的新途径，即诉讼。法律赋予当事人的是起诉权，而不是胜诉权。在此情况下，无论是反悔方起诉，还是对方起诉，在民事实体法上，反悔方都要承担不履行协议的法律责任，除非法院认定调解协议无效。[8]

二、人民调解协议书与法院调解书的效力衔接

通过第一部分的论述，我们解决了人民调解协议书的基础效力问题，然而人民调解委员会和社区矛盾调解中心主持下达成的调解协议书没有法律上的强制执行力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说是一种浪费，同时也不利于树立人民调解的威信，这样大量的标的小、社会影响不大的民间纠纷将会涌到法院去解决，势必增加人民法院的诉累。

在我国的民事诉讼法及仲裁法中都有调解制度的规定，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。为赋予人民调解协议书以法律强制效力，我们设想，把人民调解协议书与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议书的内容制作调解书，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。实行这种衔接制度，不仅具有现实上的重大意义，而且具有法理上的可行性。

仲裁制度为我们进行调解衔接提供了参考蓝本。《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2000年）》第48条规定，当事人在仲裁委员会之外通过调解达成和解协议，可以凭当事人达成的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会指定一名独任仲裁员，按照和解协议的内容作出仲裁裁决书。新仲裁规则的规定可有效保证和解书具有强制执行力。在我们设想的调解衔接制度中，人民调解委会员主持达成的人民调解协议书可视为此处的“和解协议”，法院可参照该条仲裁规则，作出法院调解书。

从法理上讲，法院调解是民事诉讼活动的一部分。进行民事诉讼活动必须存在民事诉讼法律关系，而一个民事诉讼法律关系的产生前提是一个“诉”的提起。因此，要想使人民调解进入到法院调解，首先必须构造一个“诉”。诉的要素有三个，即当事人、诉讼标的、诉的理由。[9] 人民调解当事人向人民法院申请确认人民调解协议书的法律效力，具备了诉的三个要素：（1）诉的当事人分为起诉一方与被诉一方。提出申请的一方可视为起诉方，被申请方则为被起诉方，双方都申请时可视为诉与反诉的合并；（2）诉讼标的，该诉为确认之诉，确认的客体为当事人之间具有人民调解协议书规定的权利义务关系；（3）诉的理由，即诉的依据，此处是人民调解协议书。诉的提起要具备两个要件：一是由当事人提出；二是向法院提出。根据前面所述，人民调解协议书当事人向人民法院申请，具备了诉提起的两个要件。至此，一个完整的“诉”形成了。

具备了“诉”的要素与提起要件后，还需要有人民法院的受理，才能产生民事诉讼法律关系。人民法院受理人民调解协议书当事人的申请，可依据民事诉讼的主管与管辖的一般原则。在主管方面，人民调解委员会和社区矛盾调解中心受理的民间纠纷基本上都属民事诉讼的适用范围。在管辖方面，级别上一律应由基层人民法院管辖；地域上应由人民调解委员会或社区矛盾调解中心所在地人民法院管辖。

三、人民法院审理人民调解协议书的程序

人民法院对人民调解协议书的审理，在遵循民事诉讼的基本原则和基本制度的前提下，主要适用法院调解制度的规定，适用简易程序进行，并可以借鉴仲裁法的一些做法，使原则性与灵活性相结合。本部分就审理程序进行简略论述。

1、法院受理的根据。主要有两个条件：一是有效的调解协议书；二是当事人的申请书。有效的调解协议书，应是在人民调解委员会或社区矛盾调解中心主持下，依据当事人自愿、合法原则达成的书面协议。[10] 在形式要件上，协议书应采用司法行政部门印制的统一格式，由纠纷当事人和人民调解员的签名，加盖人民调解委员会和社区矛盾调解中心的印章。当事人的申请，可以是一方申请，另一方同意；也可以是双方达成申请协议，共同申请。当事人可以直接向法院申请，也可以委托社区矛盾调解中心向法院提交申请。

2、法院审理的方式。法院受理后，依简易程序由审判员一人独任审理。人民调解委员会或社区矛盾调解中心应将案件的案卷材料和有关证据移送法院。法院以书面审理为原则[11]，如果审判员认为有必要时，可以通知当事人或证人到庭进行询问，以核清事实。独任庭可以通知调解人到庭或以其他方式询问案件情况，调解人应如实回答。法院审理期限，应比一般简易程序要短，一般的应在15日内审结，复杂的可延长至一个月。

3、法院审理的结果。法院对人民调解协议书的审理结果可能有几种情形：（1）一般情况下，经过审理，独任庭认为人民调解协议书协议内容清楚、合法的，应依据人民调解协议书的内容制作法院调解书，要求双方当事人要调解书上签字，加盖人民法院印章。（2）如果独任庭认为人民调解协议书协议内容不清或者违法或者有欺诈、强迫等情形的，应认定协议书无效。在双方当事人愿意再行调解的情况下，可以主持当事人达成新的协议，并以此制作调解书。（3）如果在独任庭制作调解书前，当事人双方撤回申请的，应裁定撤销案件；一方当事人撤回申请或不同意法院调解的，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以另行起诉。法院受理起诉后，在审理时人民调解协议书具有合同的效力。

四、人民调解协议书适用证据规则问题

2002年4月1日开始施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”人民调解协议的效力是否与这一规定发生冲突呢？我们认为，不发生冲突。

第67条的规定是针对法院主持的调解或当事人庭外和解而作出的，其目的是消除当事人害怕在调解或和解中因承认案件事实而在其后诉讼中给自己带来不利的顾虑，鼓励当事人在调解或和解中作出让步，从而促进调解或和解协议的达成。从条文的规定，我们可以看出，这项证据规则只对达不成调解协议的情况下才适用，如果双方当事人在法院的主持下达成调解协议，一般情况下不适用该项证据规定，除非当事人根据我国《民事诉讼法》第180条[12]的规定提起再审。因为当事人一旦签收了法院制作的调解书，调解书即具备了法律效力，本案已经结束，不存在“其后的诉讼”，第67条证据规定失去适用条件。当事人要按照调解书的内容履行义务，当事人由于妥协而产生的对己不利的后果一旦列为调解书的内容，当事人同样必须履行。

人民调解委员会或社区矛盾调处中心主持下进行调解与法院主持调解同样适用第67条证据规则。在人民调解过程中，当事人为达成调解协议作出妥协所涉及的对案件事实的认可，同样不能在诉讼中作为对其不利的证据。但是当事人之间一旦达成协议，签订人民调解协议书后，人民调解协议书就具备了合同的法律效力，当事人则不能就人民调解协议书的内容在诉讼中引用第67条证据规则，除非当事人证明人民调解协议书无效。如果人民法院根据人民调解协议书的内容，审核后制作法院调解书，则适用法院调解书的效力，如前段的分析，一般也不再适用第67条证据规则。