基层贪污贿赂犯罪的特点及其预防
李福利
摘要:贪污贿赂犯罪是侵害国家工作人员职务廉洁性的严重腐败行为,必须坚决予以铲除和预防。在基层,贪污贿赂犯罪呈现出一定的特点和规律,如贪污犯罪较为突出,“一把手”犯罪居多等;其发生的主观原因是涉案人员放松思想改造,享乐主义思想严重,客观原因是单位财务制度不健全、制约机制不建立,财务不公开,私设“小金库”;为减少和避免贪污贿赂犯罪,应采取加大惩处力度,加强宣传教育,健全财务制度,建立制约机制等预防措施。
贪污贿赂犯罪是国家工作人员利用职务上的便利实施的经济犯罪,主要包括贪污罪、受贿罪、挪用公款罪等,它是侵害国家工作人员职务廉洁性、损害党群干群关系、败坏党风的严重腐败行为,是侵入党和国家肌体的毒瘤,必须坚决予以铲除和预防。那么在基层,贪污贿赂犯罪有什么特点和规律,它的发生有什么原因及如何进行预防,笔者结合近几年从事基层反贪污贿赂工作的实践,谈一些体会和认识。
一、贪污贿赂犯罪的特点
从1999年3月到2004年9月,笔者所在的基层检察院共立案查处贪污贿赂案46件,其中贪污案27件,挪用公款案13件,受贿案6件。通过对这些案件进行综合分析研究,发现在基层单位,贪污贿赂犯罪呈现如下特点和规律:
1、贪污犯罪较为突出。在查处贪污贿赂案件中,贪污案为27件,占58.7%,说明在基层更容易发生贪污犯罪。基层单位直接从事具体的行政管理工作,有的单位执法人员直接从事各种规费的征收和管理,且一般情况下,基层单位的主要领导直接主管财务工作,这就使他们利用职务之便实施贪污成为可能。
2、“一把手”犯罪居多。在查处的贪污贿赂案件中,“一把手”犯罪案件为20件,占43.3%,远远高于副职和其他国家工作人员。目前,各单位普遍实行行政首长负责制,即“一把手”负责制,人权、财权、物权都集中掌握在“一把手”手中。有的“一把手”作风粗暴,大权独揽,一人说了算。特别是实行“一支笔财务审批制”,“一把手”绝对控制财权,加之财务不公开,缺乏有效的监督制约,给“一把手”贪污贿赂提供便利条件。如我们查处的县物价局原局长李某某贪污案(李被判处有期徒刑6年)、县冶炼厂原厂长范某某贪污案(范被判刑处有期徒刑1年)等等,均是“一把手”犯罪。
3、贪污犯罪的手段主要是采取私设“小金库”、收入不记帐、虚开发票和虚列支出。一是私设“小金库”,然后变着法儿贪污“小金库”款项。有的单位领导,无视法纪,私设“小金库”,明曰处理不合理开支,实则非法占有其中款项。如我们在立案查处县粮库原主任毕某某贪污案时,发现毕在任粮库主任期间,私设“小金库”数额达56万元之多,除了处理违规支出外,将其中的5.5万元非法占为己有,同时挪用公款2万元,毕被两罪并罚、判处有期徒刑5年。二是采取收入不记帐进行贪污,主要是一些行政执法人员,在征收规费过程中收费不开发票,或只打白条,将公款非法占为己有。三是采取虚开“大头票”贪污,即在单位需正常支出时,实际支出少而入帐报销多,将多余的款项非法占为己有。四是虚列支出贪污,即单位根本没有该项支出而伪造支出,开具假发票入帐冲出现金,非法占有。
4、挪用公款犯罪多为直接管理、经手单位现金的财务人员、业务员所为。财务人员直接管理单位现金,银行工作人员直接管理银行贷款或储户存款,企业业务员直接经手企业货款,他们有机会也有可能利用职务上的便利挪用公款。如县建行方庄分理处白庄代办所原所长陈某某(女)挪用公款41.7万元供他人进行营利活动,被判处有期徒刑7年;县石油公司业务科原副科长薛某某挪用公款5万元,被判处免于刑事处罚。
5、受贿犯罪依然存在,但更加隐蔽。从近几年立案查处的贪污贿赂案件来看,虽然受贿案占立案数的比例较小,仅占13%,但并不表明贿赂犯罪已经减少或消灭,恰恰相反,贿赂犯罪不仅没有减少且有上升趋势,贿赂行为在某些行业、某些部门、某些手握重权的人身上依然存在,只是形式更加隐蔽,手段更为狡猾,不易被人发现,不易被调查取证罢了。但“道高一尺,魔高一丈”,纸终究包不住火。近几年来我们查处的受贿案件逐年增多,腐败分子都受到了应有的惩罚。县土地局执法队原队长刘某某受贿2.5万元被判处有期徒刑2年,县环保局原局长常某某受贿2.9万元被判处有期徒刑3年。
二、贪污贿赂犯罪的原因
1、放松思想改造,拜金主义、享乐主义思想恶性膨胀是贪污贿赂犯罪的主观原因。从近几年查处的贪污贿赂案件来看,绝大多数涉案人员平时不注重政治学习,不关心政治,放松思想改造,世界观、人生观、价值观扭曲,拜金主义、享乐主义思想严重甚至恶性膨胀,信奉“有权不用、过期作废”,不思工作,不干工作,一门心思想着如何利用职权多捞钱财。有的甚至作风腐化,生活糜烂,沉醉于吃喝玩乐,打麻将搞赌博,养情人包“二奶”,缺少“经费”,便将罪恶之手伸向公款,不择手段地非法占有公共财物,贪污受贿,以身试法,走上违法犯罪的道路。
2、“一把手”独揽财政大权,财务不公开。一段时期以来,各单位普遍实行“一支笔财务审批制”,而这“一支笔”往往掌握在“一把手”手中。有的“一把手”认为,财政工作就是主管财政的“一把手”和财务人员之间的事,其他班子成员无权也不应该过问。重大财政问题不经班子集体研究,或虽经班子集体研究决定,但在实施过程中仍由“一把手”一人操纵,其他班子成员没有参与权和监督权。“一支笔审批”,财务不公开,甚至暗箱操作,成为“一把手”贪污腐败的温床。我们在查案过程中了解到,凡是涉及“一把手”贪污犯罪的,其他班子成员往往对财务收支情况包括大项开支不甚了解,更谈不上集体研究,民主管理。
3、财务制度不健全,制约机制不建立,给腐败分子以可乘之机。从查处的贪污、挪用公款案件来看,相当一部分单位,一方面财务管理制度不健全,或虽有较为完善的财务制度,但形同虚设,没有得到严格执行,真正落到实处。另一方面缺乏科学合理的财务管理制约机制。有的单位“一把手”可以随意从财务人员处取现金,甚至取大额现金连“白条”也不打,成了所谓的“良心帐”。有的单位会计、出纳“一肩挑”,会计既管帐又管现金,有时库存现金多达十几万元,为其利用职务挪用公款提供可能。
4、“小金库”是贪污贿赂犯罪的温床。中央纪委虽然三令五申禁止设立“小金库”,但仍有一些单位领导顶风违纪,秘密设立“小金库”,其目的不言自明,一是为了自己花钱方便,报销不合理甚至是违法的开支;二是为了拉关系行贿方便,准备行贿资金;三是为了直接非法占有“小金库”款项提供方便。在我们查处的贪污案件中有多起是犯罪分子直接非法占有“小金库”的款项。“小金库”的存在,为贪污贿赂提供了现实的物质基础,成为腐败分子犯罪的又一温床。
三、贪污贿赂犯罪的预防
1、加大查处贪污贿赂犯罪力度,严厉打击贪污贿赂犯罪。主要应做好以下工作:一是加大举报宣传力度,实施举报有功奖励制度,提高广大群众举报贪污贿赂犯罪的积极性,更有效地发现和揭露犯罪;二是加大查办贪污贿赂犯罪案件的力度,发现一起查处一起,公正执法、严格办案,无论涉及到哪一级干部都要一查到底,查清犯罪事实,固定犯罪证据,把案件办成铁案,使贪污贿赂犯罪分子无藏身之地;三是加大惩处贪污贿赂犯罪的力度,在犯罪事实清楚,证据确实充分的前提下,要依法从重从严处理,该判刑的判刑,该开除的开除,使一些想贪污受贿的人不敢贪污受贿,不敢越雷池一步,充分发挥出“打击”这一特殊预防的作用。
2、加强宣传教育,筑牢思想防线。针对当前一些干部特别是领导干部不注重政治学习,放松思想改造,拜金主义、享乐主义思想严重,法制观念淡薄的思想实际,以国家工作人员特别是“一把手”、执法人员、财务人员为对象,以树立正确的世界观、权力观,增强宗旨意识、法制意识为重点,以依法行政、廉洁奉公、遵纪守法为目标,广泛开展“三个代表”重要思想教育、理想信念教育、权力观教育、法制教育和典型案件警示教育等,使广大国家工作人员特别是领导干部坚定社会主义信念,筑牢拒腐防变的思想防线,坚持原则,分清是非,清正廉洁,依法办事。
3、健全财务管理制度,建立制约机制,落实监督措施。进一步建立财务管理制度,继续实行会计委派制,财务支出报帐制,收入申报制,建立健全财务人员岗位责任制。建立科学合理的制约机制,取消“一支笔财务审批制”,实行财务支出会签制,即由行政负责人、党委负责人(或纪委书记)、主管财政的副职、经办人等签字。大项支出必须经领导班子集体研究,支出后班子集体审核。进一步落实监督措施,实施“阳光工程”,真正实行财务公开。对财务收入和支出的依据、项目、金额,要一律向本单位本部门甚至向社会公开,接受来自内部、外部、上级、下级全方位的监督。严肃财经法纪,铲除腐败温床,严禁设立“小金库”,违者除没收“小金库”外,对“一把手”和直接责任人员(包括财务人员)视情节给予警告、降级、降职直至撤职等处分。
4、加强各专门监督部门的联系和合作,形成打击贪污贿赂犯罪的合力。在同级党委统一领导下,加强纪检、监察、检察(反贪部门)、公安(经侦部门)、审计等部门之间的联系和合作,每月召开一次联席会议,互相通报在反腐败特别是在查处(审计)违法违纪经济案件方面的工作情况,交流工作信息和经验。各部门既分工负责,各司其职,又密切协作,互相配合,形成对反腐败工作齐抓共管,合力打击贪污贿赂犯罪的态势 ,对贪污贿赂腐败分子该司法处理的依法处理,该党纪处分的依纪处分,该行政处罚的依规处罚,必将起到预防贪污贿赂犯罪的积极作用。
(作者系河南省修武县人民检察院反贪局局长)
山东省行政投诉办法
山东省人民政府
山东省人民政府令第237号
《山东省行政投诉办法》已经2011年5月30日省政府第102次常务会议通过,现予发布,自2011年8月1日起施行。
省 长 姜大明
二○一一年六月二十二日
山东省行政投诉办法
第一章 总 则
第一条 为了规范行政投诉工作,维护公民、法人和其他组织的合法权益,推进依法行政,提高行政效能,根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。
第二条 县级以上人民政府及其工作部门负责行政投诉工作的机构(以下简称行政投诉工作机构)处理公民、法人和其他组织(以下简称投诉人)对本省行政机关及其工作人员(以下简称被投诉人)行政行为的投诉,适用本办法。
法律、法规对行政投诉另有规定的,从其规定。
第三条 行政投诉工作坚持有错必纠,教育与惩戒相结合的原则;实行分级管理、各负其责、监督检查与改进工作相结合的工作方法。
第二章 机构与职责权限
第四条 县级以上人民政府行政投诉工作机构设在同级监察机关,在本级人民政府领导下开展工作。县级以上人民政府工作部门应当确定行政投诉工作机构,负责行政投诉工作。
上级行政投诉工作机构对下级行政投诉工作机构的工作进行指导、协调和监督。
第五条 县级以上人民政府行政投诉工作机构负责受理、调查和处理对本级人民政府工作部门及其工作人员、本级人民政府及其工作部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导人员的投诉。
县级以上人民政府工作部门行政投诉工作机构负责受理、调查和处理对本部门工作人员的投诉。
上级行政投诉工作机构在必要时,可以处理下级行政投诉工作机构管辖范围内的投诉事项。
第六条 行政投诉工作机构有下列权限:
(一)要求被投诉人提供与投诉事项有关的文件、资料,并就被投诉的事项作出说明;
(二)要求与投诉事项相关的单位和个人协助调查;
(三)要求被投诉人在规定时限内履行或者正确履行法定职责;
(四)责令被投诉人停止违反法律、法规、规章和人民政府决定、命令的行为;
(五)要求被投诉人对所造成的危害采取必要补救措施;
(六)根据管理权限提出责任追究建议。
第三章 受理范围及受理形式
第七条 行政机关及其工作人员在实施行政许可过程中,有下列情形之一的,投诉人可以向行政投诉工作机构投诉:
(一)没有法定行政许可依据的;
(二)擅自改变行政许可的实施机关、条件、期限的;
(三)违法委托实施行政许可的;
(四)违反法定程序实施行政许可的;
(五)违反法定程序实施行政许可监督检查的;
(六)违法收取行政许可实施或者监督检查费用的;
(七)提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求的;
(八)擅自改变已经生效的行政许可决定的;
(九)其他实施行政许可违法违纪的情形。
投诉人对行政机关及其工作人员办理非行政许可审批事项及其他行政服务事项的投诉,参照前款规定执行。
第八条 行政机关及其工作人员在实施行政处罚过程中,有下列情形之一的,投诉人可以向行政投诉工作机构投诉:
(一)没有法定行政处罚依据的;
(二)擅自改变行政处罚的行为、种类和幅度范围的;
(三)违法委托实施行政处罚的;
(四)违反法定程序实施行政处罚的;
(五)违反法定时效实施行政处罚的;
(六)对同一个违法行为重复实施罚款的;
(七)对当事人实施行政处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的;
(八)违法自行收缴罚款的;
(九)对应当给予行政处罚的违法行为不予处罚,致使公民、法人和其他组织的合法权益,公共利益和社会秩序遭受损害的;
(十)其他实施行政处罚违法违纪的情形。
第九条 行政机关及其工作人员在实施行政强制过程中,有下列情形之一的,投诉人可以向行政投诉工作机构投诉:
(一)没有法律、行政法规依据实施行政强制的;
(二)改变行政强制对象、条件、方式的;
(三)违反法定程序实施行政强制的;
(四)扩大查封、扣押、冻结范围的;
(五)使用或者损毁查封、扣押的场所、设施或者财物的;
(六)在查封、扣押法定期限内不作出处理决定或者未依法及时解除查封、退还扣押物品的;
(七)在冻结存款、汇款法定期限内不作出处理决定或者未依法及时解除冻结的;
(八)其他实施行政强制违法违纪的情形。
第十条 行政机关及其工作人员在实施行政征收过程中,有下列情形之一的,投诉人可以向行政投诉工作机构投诉:
(一)未经法定程序批准,增加征收项目,扩大征收范围,改变征收标准的;
(二)不告知被征收人法定救济权利和途径的;
(三)按照规定收取押金、保证金等,在所办理事项处理完毕后,拖延或者拒不退还的;
(四)不按照规定收费,或者收费后不实施管理行为以及不提供相应服务的;
(五)其他实施行政征收违法违纪的情形。
第十一条 行政机关及其工作人员在实施行政检查过程中,有下列情形之一的,投诉人可以向行政投诉工作机构投诉:
(一)不按照法定程序、时限或者超越法定权限实施检查的;
(二)对发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护或者不予制止和纠正的;
(三)违法采取检查措施,给公民人身或者财产造成损害、给法人和其他组织财产造成损失的;
(四)其他实施行政检查违法违纪的情形。
第十二条 行政复议机构及其工作人员在履行行政复议职责时,有下列情形之一的,投诉人可以向行政投诉工作机构投诉:
(一)对符合行政复议条件的申请不予受理的;
(二)不予受理申请时不书面说明理由的;
(三)不在法定期限内作出行政复议决定的;
(四)其他办理行政复议违法违纪的情形。
第十三条 除本办法第七条至第十二条规定的情形外,行政机关及其工作人员有下列情形之一的,投诉人可以向行政投诉工作机构投诉:
(一)利用职务上的便利,索取或者收受他人财物的;
(二)不依法公开相关政府信息的;
(三)不认真履行岗位职责,效率低下,贻误工作的;
(四)其他违法违纪的情形。
第十四条 有下列情形之一的投诉,行政投诉工作机构不予受理:
(一)没有明确的投诉对象或者投诉请求的;
(二)行政机关及其工作人员的行为不属于履行行政管理职责的;
(三)依照法律规定,应当由公安机关、司法机关受理的刑事、民事案件;
(四)已经进入行政复议、民商事仲裁、司法程序的案件,或者对行政复议、民商事仲裁、诉讼结果不服的;
(五)其他不属于行政投诉工作机构受理范围的情形。
第十五条 投诉人可以采取电话、电子邮件、信函等形式进行投诉。本人不能投诉的,可以委托他人代为投诉。
投诉人应当说明被投诉人、投诉事项、投诉理由和投诉人姓名、地址以及联系方式等内容,并提供相关证据。
第十六条 投诉人进行投诉,应当遵守法律、法规、规章及其他有关规定,不得捏造事实、恶意投诉,不得干扰和影响正常工作秩序。
第四章 工作程序
第十七条 公民、法人和其他组织提起行政投诉,行政投诉工作机构应当在5日内决定是否受理并告知投诉人。
不予受理投诉的,应当向投诉人书面说明理由。属于其他部门职责范围内的事项,应当告知投诉人向有权处理的机关反映或者转交有权机关处理。其中,行政投诉事项应当由下级行政投诉工作机构办理的,上级行政投诉工作机构应当在2日内转交办理,并同时告知投诉人。
第十八条 行政投诉工作机构办理的投诉事项,经投诉受理机构负责人批准,可以直接进行调查,依法收集相关证据。
调查应当由2人以上进行,并出示有效证件。被投诉人及其主管单位应当积极配合,如实向调查人员提供情况。
调查中应当听取被投诉人的陈述和申辩。
第十九条 行政投诉工作机构调查结束后,应当形成调查报告。
经查证,事实与投诉人的投诉不相符合的,应当及时告知投诉人和被投诉人。一方或者双方有异议的,应当补充调查。
第二十条 调查报告和处理决定应当抄送被投诉人任免机关,同时将处理决定送达被投诉人,并将处理结果告知投诉人。
属于上级交办的投诉事项,承办单位应当按照要求报告办理结果。
第二十一条 行政投诉工作机构转交下级办理的投诉事项,应当及时督办。
下级办理结果不符合要求的,应当责成下级重新办理或者补充调查。
第二十二条 行政投诉工作机构处理行政投诉事项,应当在受理之日起20日内办结。上级交办的行政投诉事项,应当在收到之日起20日内办结。
重大、复杂的行政投诉事项经本级行政投诉工作机构负责人同意,可以延长20日。因特殊原因仍不能按期办结的,经上级投诉工作机构批准,可以适当延长办理期限。
第二十三条 行政投诉事项的受理、调查处理等材料,应当按照有关规定及时整理归档。
第二十四条 行政投诉工作机构及其工作人员应当严格执行有关保密规定,不得泄露投诉人的相关信息,不得将投诉材料转给被投诉人以及其他无关单位或者人员;需要转交被投诉单位或者被投诉人所在单位核实、解决的,应当摘要转交。
第二十五条 行政投诉工作人员办理的行政投诉事项与本人或者其近亲属有利害关系的,应当回避。
第五章 责任追究
第二十六条 行政机关工作人员有本办法第七条至第十三条规定行为,经查证属实的,由负责调查的行政投诉工作机构决定或者建议其任免机关按照规定权限和程序给予批评教育、通报批评、行政告诫等处理;情节严重的,向被投诉工作人员任免机关提出离岗培训、调离岗位等处理建议;需要追究纪律责任的,向其任免机关或者监察机关提出处理建议。
行政机关有本办法第七条至第十三条规定行为,经查证属实的,按照规定的权限和程序,对其负责人进行责任追究。
第二十七条 行政投诉工作机构工作人员有下列行为之一的,由其任免机关给予批评教育、责令改正或者离岗培训、调离岗位等处理;情节严重的,由其任免机关或者监察机关依法追究纪律责任:
(一)违反投诉保密规定的;
(二)不按照规定时限和程序办理投诉的;
(三)损害投诉人、被投诉人合法权益的;
(四)其他违法违纪的情形。
第二十八条 行政机关工作人员阻拦、限制投诉人投诉或者打击报复投诉人的,由其任免机关或监察机关依法追究纪律责任。
第二十九条 投诉人捏造事实、恶意投诉,或者干扰和影响正常工作秩序,违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的,由公安机关依法给予处罚。
第六章 附 则
第三十条 对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政机关依法委托的组织及其工作人员行政行为投诉的处理,适用本办法。
第三十一条 本办法关于行政投诉工作机构处理行政投诉的期限有关“2日”、“5日”、“20日”的规定以工作日计算,不含法定节假日。
第三十二条 本办法自2011年8月1日起施行。2002年12月17日山东省人民政府办公厅印发的《山东省行政效能投诉处理暂行办法》(鲁政办发〔2002〕60号)同时废止。