嘉兴市河道管理办法
浙江省嘉兴市人民政府
嘉兴市河道管理办法
（嘉兴市人民政府第19次常务会议通过，2000年8月9日嘉兴市人民政府令第8号发布，自发布之日起施行）
第一章 总则
第一条 为加强河道、堤防管理，保障防洪安全，充分发挥我市河道水资源综合利用效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《浙江省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》和有关水法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内的河道(包括湖荡、人工河道、河浜)都适用于本办法。
河道内的航道，同时适用有关航道管理的法规。
第三条 嘉兴市人民政府水行政主管部门是全市河道的主管机关。各县(市、区)人民政府水行政主管部门是所辖行政区域内的河道主管机关。
第四条 河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。
全市河道划分为市级河道、县(市、区)级河道和其他河道。长山河、上塘河、南台头干河(海盐塘、大横港、莲花桥港、北郊河)、盐官下河，长水塘、平湖塘、红旗塘、上海塘、苏州塘、杭州塘、新塍塘、太浦河、三店塘、茜泾塘、含山塘、兰溪塘、俞汇塘、大坝水路及其重要支流为市级河道。县级河道、其他河道由县(市、区)水行政主管部门划定，报市水行政主管部门同意后公布。
嘉兴市河道主管机关负责组织编制市级河道的整治规划和堤线规划，并负责嘉兴市规划区内河道的日常管理工作。南排骨干河道的日常管理工作委托嘉兴市杭嘉湖南排工程管理局管理。其他市级河道(河段)的日常管理工作由所在地水行政主管部门负责。
城建、交通等部门按照政府分工的职责，协同水行政主管部门做好嘉兴市规划区内河道管理的有关工作。
第五条 河道防汛和清障工作实行各级人民政府行政首长负责制。
第二章 河道建设、保护和管理
第六条 河道整治与建设应当服从流域综合规划，符合国家和省、市规定的防洪标准，通航标准和其它有关技术要求，维护堤防安全，保持河势稳定和行洪、航运畅通。
第七条 河道岸线的利用和建设，应当服从河道整治规划和航道整治规划，计划部门在审批利用河道岸线及河道管理范围内的建设项目时，应当事先征得河道主管机关的同意。建设单位或个人必须持有河道主管机关的审查意见书方可立项。
第八条 交通部门进行航道整治和城市规划区内城建部门进行河道护岸建设及维护应当符合防洪安全要求，并事先征得河道主管机关同意。
水利部门进行河道整治，涉及航道的，应当兼顾航运的需要，并事先征求交通部门的意见。
第九条 河道管理范围：有堤防的河道为现有河道、湖荡堤防以内或规划岸线以内的水域、滩地(可耕地)、两岸堤防及护堤地；无堤防的河道为历史最高洪水位或者设计洪水位所到达的区域及护堤地。护堤地为县级以上河道堤防外宽10米地带，其余河道堤防外宽6米地带。
第十条 在河道管理范围内新建、扩建、改建的建设项目，包括开发水利、防治水害，整治、疏浚河道的各类水工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、涵洞、管路、缆线、取水口、排污口等建筑物，厂房、仓库、工业及民用建筑以及其他公共设施，建设单位必须按照河道管理权限将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。没有河道主管机关签署审查意见书的，有关部门不得发给施工许可证。
建设项目批准后，建设单位应将批准的文件和施工方案报送河道主管机关审核同意后，由河道主管机关实施监督管理。
第十一条 修建第十条所列工程建设单位应按下列程序将工程建设方案报送河道主管机关审查同意：
(一)建设单位应向工程所在地的市、县(市、区)河道主管机关提出申请，填写申请书；
(二)在市河道主管机关直管的市级河道上修建工程，由市河道主管机关审批；并报省河道主管机关备案；
(三)在南排工程管理局管理的市级河道上修建工程，应由工程所在地的县(市、区)河道主管机关初审后，报南排工程管理局审批，并报市(地)、省河道主管机关备案；
(四)在市级河道的其他河段、县(市、区)级河段和其他河道上修建工程，由工程所在地的县(市、区)河道主管机关负责审批，并报市(地)、省河道主管机关备案；
(五)修建工程涉及边界河段的，由有关的水行政主管部门协商审查，审查同意后，报上一级水行政主管部门备案。协商不成的，由上一级水行政主管部门协调处理。
第十二条 第十条所列工程按照基本建设程序报经批准后，建设单位应在开工前将施工安排告知有关河道主管机关。涉及防洪安全的，建设单位应采取必要的防洪安全措施。
建设工程竣工后，应经有关河道主管机关检验，确认符合防洪安全和审查意见书要求的，方可启用。
第十三条 禁止围湖造田、围垦河流或填堵占用水域。河道沟汊、贮水湖塘、废弃河浜、原有水利工程设施等，未经河道主管机关批准，不得擅自填堵、占用或者拆毁。
若确实需要占用少量水域进行建设的，建设单位在向土地管理部门办理征用手续前，必须报经河道主管机关审查同意，并交纳占用水源或占用水域工程补偿费。
第十四条 在河道管理范围内禁止任何单位或个人设置阻水障碍物、弃置废船；禁止在河道内倾倒工业、基建、生活垃圾和其它废弃物。
第十五条 禁止在主要河道内设置拦河渔具、种植高秆作物。利用其他河道、湖泊等水面进行养殖水产和水生植物，不得危及引水、排水和行洪。
第十六条 在河道管理范围内禁止损毁堤防、护岸、闸坝等水工程建筑物和防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施以及通信照明设施。
第十七条 加强河道滩地、堤防和河岸的水土保持工作，防止水土流失、河道淤积。鼓励在堤防上种植防护林，禁止耕种有损堤防安全的农作物。
第十八条 向河道、湖泊设置和扩大排污口和取水口，在向有关部门申报之前，应当先征得河道主管机关的同意。
第十九条 未经河道主管机关批准，不得擅自拆毁、改建护岸工程。在堤防上修建涵闸、泵站和埋设管道、缆线等建筑物及其设施的建设单位除应按本办法第七条规定报经审查同意外，还应向河道主管机关交付堤防安全保证金。
工程竣工后，经原批准的部门验收合格方可投入使用，并退还保证金。
第二十条 禁止任何单位和个人在堤防和护堤地上取土。因建设和生产需要在堤防上开缺口的单位和个人，必须报经河道主管机关批准，同时交纳管理费和堤防安全保证金。施工期间，如遇洪水，开缺单位和个人必须及时填堵缺口并保证该堤防的安全。否则，应承担由此而造成的损失。
第二十一条 在堤防上，除防汛抢险车辆外，禁止其他机动车辆通行。确需通行的，需经河道主管机关同意，并交纳养护费。车辆通行损坏堤身或堤防设施，应赔偿损失。
第二十二条 为保证河道护岸、堤防工程的安全，护岸、堤防和护堤地内不得堆放各种物料。因建设和生产需要临时在护岸、堤防和护堤地内堆放物料的，必须报经河道主管机关同意，并交纳工程修建维护管理费和堤防安全保证金。
第二十三条 按本办法规定收取的占用水域工程补偿费、管理费、养护费和保证金等费用，由水行政主管部门向物价主管部门办理《浙江省行政事业收费许可证》后，按财政、物价和水行政主管部门制定的收费标准执行。
河道主管机关收取的各项费用，专项用于河道、堤防工程的建设、管理、维修和设施的更新改造。结余资金可以连年结转使用，任何部门不得截留或者挪用。
第三章 河道清障
第二十四条 对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由县级以上水行政主管部门提出清障计划和实施方案，由当地防汛防旱指挥机构责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，防汛防旱指挥机构组织强行清除，并由设障者负担全部费用。
在汛期紧急的情况下，当地防汛防旱指挥机构对行洪障碍有临时处置权。
第二十五条 下列障碍物必须按前条的规定，限期改建或者予以清除：
(一)未经批准在河边滩地上修建的围堤、围墙、房屋、阻水道路和渠堤；
(二)河道管理范围内弃置的泥土、各类垃圾等；
(三)河道管理范围内设置的拦河渔具和沉置的船只；
(四)其他影响河道安全泄洪的阻水障碍物。
第二十六条 在河道管理范围内修建围堰等临时设施须经河道主管机关审查同意，并交付保证金。临时设施必须在规定的期限内清除，逾期不清除者，按设障处理。
第四章 罚 则
第二十七条 对有下列违反国家有关法律、法规、规章的规定的行为之一的，责令停止违法行为，补办手续；影响防洪的，责令限期清除恢复原状或采取补救措施，并可处一万元以上十万元以下的罚款：
(一)未经河道主管机关审查同意，擅自在河道湖泊上建设防洪工程和其他水工程的；
(二)未按规划整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程；
第二十八条 对有下列违反国家有关法律、法规、规章的规定的行为之一的，责令停止违法行为，排除障碍或者采取其他补救措施，并可处五万元以下的罚款：
(一)在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；
(二)在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪活动的；
(三)未经河道主管机关对临河、涉河工程建设方案审查同意或者未按照河道主管机关审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的。
第二十九条 对有下列违反国家有关法律、法规、规章的规定的行为之一的，县级以上河道主管机关除责令其停止违法行为，赔偿损失，限期清除障碍或采取补偿措施外，可以并处警告、一万元以下罚款：
(一)未经批准在河道管理范围内修建围堤、阻水渠道、阻水道路、丁坝和各种建筑物的；
(二)未经批准围垦湖泊、河流，占用水域进行建设的；
(三)毁坏堤防、护岸、闸坝防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施以及通讯照明等设施的；
(四)在堤防及护堤地进行爆破、钻探、挖筑鱼塘、采石取土等危害堤防工程安全的活动的；
(五)未经批准在堤防、护堤地、河道滩地建房、开渠、打井、葬坟、存放物料、弃置砂石、垃圾或淤泥；
(六)在河道水文测验段面上下游保护范围内进行影响水文测验的活动的；
(七)擅自在河道、湖泊设置或增大排污口、取水口的；
(八)擅自砍伐护岸林木的；
(九)擅自在堤防上行驶机动车辆的。
第三十条 违反国家有关法律、法规、规章的规定不交纳占用水源水域工程补偿费、管理费的，责令限期交纳，逾期不交纳的，按照有关规定加收滞纳金。
第三十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议或不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十二条 河道主管机关和河道管理机构的工作人员、水政监察人员，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；对公共财产，国家和人民利益造成重大损失的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十三条 本办法由嘉兴市水行政主管部门负责解释。
第三十四条 本办法自发布之日起执行，《嘉兴市河道、堤防管理暂行规定》同时废止。
很长一个时期以来，全国各地烟草专卖管理机关、公安、司法机关在处理非法生产、批发、运输、销售等涉烟非法经营案件时，因有关的法律没有明确的规定、司法解释滞后，都处于各自理解、法律后果不一的境地。2010年3月26日，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《烟草解释》）出台后，各地烟草专卖管理机关、公安、司法机关在办理卷烟非法经营案件适用法律上，才逐步形成统一认识，走上执法一致的轨道，打击烟草非法经营活动出现了一个新局面。可是2011年6月5日最高人民法院以（2011）刑他字第21号文，对江苏省李明华非法经营案作出的批复（以下称《批复》），又给处理卷烟非法批发案件适用法律问题造成认识上不统一，对有烟草零售专卖许可证非法从事卷烟批发的案件产生了争议，对查处、打击破坏烟草市场管理秩序产生了消极影响。笔者认为该批复与《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称《烟草专卖法》）和先期出台的《烟草解释》有关条文相冲突，有必要进行探讨。
一、 有烟草专卖零售许可证不等于有烟草专卖批发企业许可证
人们对《批复》的理解，认为是获得烟草专卖零售许可，从事卷烟批发不是犯罪行为，而是行政违法行为，他们拥有国家烟草专卖部门颁发的专卖许可证具备从事烟草销售的资格，不存在未经许可非法经营的情形，它仍是从事许可证许可的范围，而不是另外需要行政许可的另一种行为。那么获得某种行政许可，又在行使另外一种行为，而不管这种行为是另需得到行政许可的，将其视为是已获得的行政许可的范围，这种理解正确吗？
国家法律规定了企业和公民从事工商业生产、经营活动，必须获得国家有关管理机关的批准，具体到它所从事的生产、经营活动范围都作出规定，国家工商行政管理总局颁布的《企业经营范围登记管理规定》第三条：“经营范围是企业从事经营活动的业务范围，应当依法经企业登记机关登记。
企业的经营范围由企业登记机关根据投资人或者企业的申请依法登记。企业的经营范围应当与章程或者合伙协议的规定相一致。”《个体工商户登记管理办法》第九条：“经营范围，是指个体工商户开展经营活动所属的行业类别。
登记机关根据申请人申请，参照《国民经济行业分类》中的类别标准，登记个体工商户的经营范围。”
经营范围包括经营项目和经营方式，经营项目参照《国民经济行业分类》中的具体类别或经营品种进行登记，经营方式分生产、加工、批发、零售、服务等等。
经营范围还分为许可经营项目和一般经营项目，依照法律、行政法规、国务院决定登记前须经批准的项目，属于许可经营项目，也称前置许可项目，还得在申请登记前报经国家有关部门批准。
国家工商行政管理总局颁布的《企业经营范围登记管理规定》第五条和《个体工商户登记管理办法》第十七条对此都作了明确的规定：申请开业、变更登记的经营范围涉及国家法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当在申请登记前报经国家有关部门批准，并向登记机关提交相关批准文件。
烟草制品的生产、经营，依照《烟草专卖法》规定，就属于前置许可项目，须登记前获得国家烟草专卖行政主管部门的批准。没有批准的，工商行政管理机关不予核发营业执照。
国家为了维护烟草生产、调拨计划，保护消费者利益，保证国家税收，实行专卖许可制度，严格规定了烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖零售许可证和特种烟草专卖经营企业许可证的管理制度。那么零售证可以等同于批发证吗？众所周知，批发和零售属于两种不同概念的商业行为，是有本质的区别，零售：商品经营者或生产者把商品卖给个人消费者或社会团体消费者的交易活动。特点是：每笔商品交易的数量比较少，交易次数频繁；出卖的商品是消费资料，个人或社会团体购买后用于生活消费；交易结束后商品即离开流通领域，进入消费领域。
批发：专门从事大宗商品交易的商业活动。零售的对称。通常有两种情况：①商业企业将商品批量售给其他商业企业用作转卖。②商业企业将用作再加工的生产资料供应给生产企业。
烟草产品的批发和零售，是经营范围中的两种方式，《烟草专卖法》、《烟草专卖许可证管理办法》作了明确的规范，两者有明显不同的特征，1、它们的批准权限不同，从事烟草批发业务跨省的，需报国务院烟草专卖行政主管部门审批发证，省内经营的报省级烟草专卖行政主管部门审批发证，而烟草零售只需县级烟草专卖行政主管部门审批发证。2、市场准入资质不同，从事烟草批发业务只容许是企业，目前仅限各级国营烟草公司；从事烟草零售企业和个人都可，批发和零售它们的资金、经营场所，从业人员等要求都不同。3、监督管理的制度不同，对批发和零售企业和个人，日常的监督管理的权限、要求、方法都不同。可以看出，零售与批发泾渭分明，不能混淆，无论是从法律规定还是约定俗成，都不是同一种行为。
这种认为有烟草专卖零售许可证从事批发的行为，没有超越获得的行政许可的范围，只是在经营中有违规行为的观点。是对经营范围的曲解，销售卷烟、雪茄烟、烟丝还是烟叶这是经营项目，即卖什么东西，批发还是零售是经营方式，即怎么卖，都是属于经营范围，有烟草专卖零售许可证的只有零售的资格，而无批发的资格，从事批发就超越了许可范围，不能把零售等同于销售，这种有此证等于彼证的理解，是混淆零售与销售的概念。那样的话国家的设置的许多专营、专卖制度都可以取消了，就烟草经营而言，企业、公民只要获得一种烟草专卖许可证，就可以从事生产、批发、运输、零售烟草制品各个环节，那么烟草专卖制度就形同虚设，烟草专卖秩序就无法管理。
《企业经营范围登记管理规定》第十五条也明确规定：“企业未经批准、登记，或者违反本规定第十四条规定，从事许可经营项目经营的，企业登记机关应当依据《无照经营查处取缔办法》予以查处。”
企业和公民个人只能按照工商营业执照上核准的经营范围，从事经营活动，不得超越审核内容从事生产、经营活动。超越审核内容经营的，就是违反专营专卖行为。
我国《刑法》设立非法经营罪的目的之一，是保护国家的专营专卖和市场准入制度，其实质在于惩罚那些违反国家对一些经营活动的专营、专卖或限制制度的行为，这些行为违反了国家对这些经营行为的许可制度。针对的就是行为资格，表现为有没有获得从事某种行为的许可证等资质证明。持有烟草专卖零售许可证，从烟草公司或渠道外购进卷烟，批量销售给零售商家，就是批发行为。因为他们只有国家批准的零售资格，没有经过国家批准的批发资格，而擅自予以经营的，是超越了获得的行政许可规定的范围，就属无照经营。其侵害的是国家的烟草专卖制度，情节严重的，就构成非法经营罪。如持有烟草专卖零售许可证，偶尔将数额较大（一次50条以上）卷烟，销售给消费者，可以作为违规行为，不以犯罪论处。
二、《批复》与《烟草解释》相冲突
另一观点说“有烟草专卖零售许可证从事批发的行为，属于超范围经营，并没有说它不属于无证批发行为，而是认为它不宜按照犯罪处理”。既然认定它是无证批发，且数额已达犯罪标准，就要按无证批发追究刑事责任，认定它是无证批发，又不作犯罪处理，这就自相矛盾了。
《烟草解释》第一条的规定，“违反国家烟草专卖管理法律法规，未经烟草专卖行政主管部门许可，无烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、特种烟草专卖经营企业许可证、烟草专卖零售许可证等许可证明，非法经营烟草专卖品，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定，以非法经营罪定罪处罚。”这里规定的无四种许可证其中之一的，非法经营烟草制品，情节严重的以非法经营罪处罚，那么无烟草专卖批发企业许可证从事批发，不以犯罪论处的就与 《烟草解释》的规定相抵触。
《批复》与《烟草解释》条文相冲突，在实际执法中应该哪个为依据呢？根据法律解释的效力来说，《批复》与《烟草解释》都是司法解释的一种，它们的法律效力是同等的，但是《烟草解释》是由两高通过颁布的，对于烟草类案件有普遍的约束力，而《批复》是高院发布的，它仅仅是针对李明华个案的请示，只适用于该案的处理。当然在不与法律相冲突的条件下，对同类案件也有普遍指导意义，在司法实践中应当执行，前提是不能与同一类案件的法律和解释相悖。
笔者认为《批复》明显地与《刑法》第二百二十五条第一款办理烟草案件所依据的《烟草专卖法》立法精神相抵触，与两高的《烟草解释》有关条文相冲突，依照执行就会产生截然不同的法律后果，《批复》只能适用李明华非法经营案，对其他持有烟草专卖零售许可证从事批发案件，要具体案件具体分析，不可以硬性套用。
由于《批复》公布后，各地司法机关都依照执行，虽然只涉及一个罪名，但给烟草市场管理和烟草案件的查处带来了很多难题，一些持有烟草专卖零售许可证的商家，他们钻《批复》空子，因为没有了刑罚加身的威慑力，有持无恐大胆地做起了批发生意。烟草专卖管理部门在查处该类案件时，也显得无从下手，如查获的是外地的，他事实上是无证的，他狡辩说有证但没有随身带，还有的借他人的零售许可证搞批发，或者与有零售许可证的约定，若查获了就说给有证户帮忙的。还可以在办零售许可证不受限制的地区办证等等。由于信息不互通、地域偏远等等原因，短时间内无法核实，又没有限制人身权利，事实没查清又无法移送公安机关，只能不了了之。这样的话必然会给烟草市场造成混乱，打乱正常的卷烟调拔计划，冲击烟草专卖制度，造成国家税收的流失。以上种种希望引起重视，以免造成执法漏洞。
（作者：许建民）